云南省铸牢中华民族共同体意识 推进民族团结进步示范区建设法治保障回顾与展望

“把云南建设成为我国民族团结进步示范区”是以习近平同志为核心的党中央着眼我国民族工作大局作出的重要部署,是云南必须坚决贯彻落实的重大政治任务。习近平总书记深情牵挂云南各族人民，高度重视云南工作，3次亲临云南考察调研、4次回信、2次致贺信，为云南发展指明方向、擘画蓝图。习近平总书记考察云南时提出希望云南主动服务和融入国家发展战略，努力把云南建成我国民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心，为云南改革发展指明了方向、提供了根本遵循。为此，云南省出台了民族团结进步条例或民族团结进步示范区创建条例，以地方立法的形式推进民族团结进步事业向前发展，确规定了各地区人民政府要创建促进民族团结进步工作机制，明确相关部门工作职责，创新工作载体和方式，做好教育引导和宣传，促进各民族和谐相处、团结进步、共谋发展，让中华民族共同体意识根植于心，外化于行，为铸牢中华民族共同体意识，推进民族团结进步示范区建设提供了强有力的法治保障。

一、云南省铸牢中华民族共同体意识 推进民族团结进步示范区建设法治保障工作取得显著成效

（一）夯实法治基础，形成较为完备的法规制度体系

维护民族团结、边疆稳固，是习近平总书记念兹在兹的“国之大者”，也是云南工作的重中之重。习近平总书记强调，要加强边疆民族地区治理，拓宽各民族全方位嵌入的实践路径，深入推进新时代兴边富民行动，切实维护民族团结、边疆稳固。习近平总书记指出：“只有树立对法律的信仰，各族群众自觉按法律办事，民族团结才有保障，民族关系才会牢固”。我国宪法明确规定了民族平等和民族团结的基本原则。“民族团结与民族进步是我国民族地区和全国各族人民的生命线”,以法治化方式促进民族团结进步是铸牢中华民族共同体意识的题中之义。云南全面贯彻民族区域自治制度，健全民族工作法规体系，涉及民族工作的立法数量位居全国前列，制定了《云南省民族团结进步示范区建设条例》及其实施细则，将民族团结进步纳入法治化轨道，为民族团结进步示范区建设提供了坚实的法治支撑。出台了《云南省人民代表大会常务委员会关于推动铸牢中华民族共同体意识融入民族立法工作的决定》，探索在全国率先建立立法工作机制，推动铸牢中华民族共同体意识融入民族立法工作的全过程和各方面。加强对州（市）地方性法规、民族自治地方单行条例制定修改的统筹，落实推动铸牢中华民族共同体意识融入民族立法工作的决定、民族自治地方自治条例和单行条例报批程序规定；云南省人大常委会批准了《云南省迪庆藏族自治州民族团结进步条例》和《云南省寻甸回族彝族自治县民族团结进步条例》，在全国率先出台迪庆藏族自治州民族团结进步条例，为维护和巩固迪庆藏族自治州的长治久安提供了有力法治保障。

普洱民族团结誓词碑被誉为“新中国民族团结第一碑”，是中国共产党领导下各民族实现平等、团结、互助，构建和谐社会主义民族关系的历史见证，生动展现了民族大团结的时代风貌。2024年9月，习近平总书记给普洱民族团结誓词碑代表后代回信，勉励大家继承和发扬先辈的光荣传统，续写民族团结的动人篇章，让民族团结的佳话代代相传。为推动民族团结工作，云南省精心打造了普洱民族团结园及纪念馆，设置了《民族团结誓词碑碑史》《普洱府沿革》等展厅，借助文物、图片与多媒体技术，全面展示民族团结的发展历程，审议批准了《云南省宁洱哈尼族彝族自治县民族团结誓词碑文化保护传承条例》，成为贯彻落实习近平总书记重要讲话重要指示精神的有力举措。

习近平总书记强调，要加强边疆民族地区治理，拓宽各民族全方位嵌入的实践路径，深入推进新时代兴边富民行动，切实维护民族团结、边疆稳固。云南是全国少数民族最多的省份，不同的民族拥有着不同的民族文化、生活方式和民族信仰，云南省委、省政府在国家方针战略的指导下扎根于民族地区的实践，制定了10件省级民族工作地方性法规、37件自治条例、196件单行条例、7件变通规定，民族工作法规数量居全国第一，民族立法走在全国前列。2024年11月28日，省十四届人大常委会第十三次会议通过了《云南省人民代表大会常务委员会关于推动铸牢中华民族共同体意识融入民族立法工作的决定》，为完善民族工作法规体系奠定了坚实制度基础。

努力成为生态文明建设排头兵是云南的使命职责。习近平总书记强调，云南生态地位重要，要坚定不移走生态优先、绿色发展之路，筑牢我国西南生态安全屏障。云南省遵循习近平总书记殷殷嘱托，牢固树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持科学立法、民主立法、依法立法，着力深化立法领域改革，持之以恒筑牢生态环境保护法治屏障，以高品质生态环境支撑高质量发展。制定实施《云南省创建生态文明建设排头兵促进条例》，旨在推进生态文明建设，筑牢国家西南生态安全屏障和维护生物安全和生态安全，践行绿水青山就是金山银山的理念，推动绿色循环低碳发展，实现人与自然和谐共生及满足人民日益增长的优美生态环境需要，努力把云南建设成为全国生态文明建设排头兵、中国最美丽省份。制定出台全国第一部生物多样性保护地方性法规《云南省生多样性保护条例》、全国第一部国家公园管理条例《云南省国家公园管理条例》，全省生态领域立法占立法总数比例超过三分之一，已基本构筑具有云南特色的生态文明法规制度体系。与贵州、四川探索共同立法保护治理赤水河，跨省开展协同立法同步实施泸沽湖保护条例，实现河湖流域跨区域共治；全面完成新一轮九大高原湖泊保护条例修订（制定），加快构建高原湖泊保护治理“9+1”法规体系。省人大常委会先后批准了《云南省大理白族自治州洱海管理条例》《红河哈尼族彝族自治州异龙湖保护管理条例》《迪庆藏族自治州普达措国家公园保护管理条例》等近100件涉生态环境的单行条例。这些法规不仅为具体生态环境保护项目提供了法律依据，还推动了民族地区生态环境的整体改善。加快制定重点高原湖泊入湖河道保护条例，修订湿地保护条例，开展陆生野生动物保护、节约用水等条例的立法工作。审议审查相关州（市）风景名胜区管理、河湖岸线保护管理、农村人居环境治理等条例；为守护好云南旅游这块金字招牌，先后制定《云南省怒江傈僳族自治州旅游条例》和《云南省大理白族自治州大理风景名胜区管理条例》等，为推动旅游业转型升级高质量发展提供坚实的法治保障。

加快建设我国面向南亚东南亚辐射中心是推动我省高水平对外开放的重要举措。围绕推动高质量发展和壮大“三大经济”，加快制定关于加快推动磨憨国际口岸城市建设的决定、中国（云南）自由贸易试验区条例，加快推动口岸服务等条例立法进程，推动扩大对外开放，助力面向南亚东南亚辐射中心建设。“三边三好”是习近平总书记针对边疆治理提出的重要指示，通过“固边、稳边、兴边”，实现“建设好美丽家园、维护好民族团结、守护好神圣国土”的目标，是推动边疆治理现代化，完善云南“三边三好”创建的重要遵循。云南“三边三好”实践取得显著成效。云南省边境地区居住着多个民族，各民族的和谐共处对边境地区的稳定至关重要，通过“三边三好”政策实施，云南省积极改善基础设施、提供更多的教育和医疗资源、推广民族文化的保护和交流项目，有效促进了不同民族间的相互理解和尊重，提高了边境民众的生活质量。实施兴边富民行动，建设中老铁路沿线经济带，推动沿边中心城镇建设。例如，普洱市打造现代化边境幸福村升级版，形成民族团结示范廊带。瑞丽、河口等口岸城市通过开放促进跨境民族经济合作。

（二）配套政策体系，形成高效的法治实施体系

高质量建设成为我国民族团结进步示范区，是云南省贯彻落实习近平总书记考察云南重要讲话精神的重大政治任务。云南省委、省政府制定出台了《关于加快建设民族团结进步示范区的实施意见》等政策文件，省委省政府印发实施《云南省建设我国民族团结进步示范区规划（2021—2025年）》，从政策层面立起了边疆民族地区治理的“四梁八柱”，为我省民族团结示范区的建设提供方向性的指导和规划。

云南省人民政府在《云南省民族团结进步示范区建设条例》的指导下制定示范区建设规划，明确了云南省建设我国民族团结进步示范区的总体思路、主要任务、保障措施，提出了实施6项工程、30个项目，在民生持续改善、发展动力增强、民族教育促进、民族文化繁荣、民族团结创建、民族事务治理等6个方面作出示范，努力建成我国民族团结进步示范区。此外，云南省印发实施《中共云南省委云南省人民政府关于加快建设民族团结进步示范区的实施意见》，建立健全示范区建设工作考核、通报、问责和奖励制度，省示范区建设领导小组负责示范区建设年度目标任务的制定、检查和考核，省直各部门，各州市党委、政府要结合本系统，本地区实际，制定贯彻落实本实施意见的具体措施，细化目标，明确任务，强化责任。省委督察室、省政府督察室每年对示范区建设情况和各地区各部门落实情况进行督察。

云南民族大学成立中华民族共同体学院，启动了“民族团结进步创建活动评价指标体系”构建的研究工作，并以科研项目形式委托于“民族团结进步研究院”，经过研究院科研人员的集体努力，依据系统性、科学性、差异性、可操作性和动态性原则，完成了由八个子系统构成的“民族团结进步创建活动指标体系”，并经过反复论证与修改，形成了初步成果，力争通过转化应用，有力推动民族团结进步创建活动深入开展。

（三）构建宣传教育体系，法治宣传教育实现常态化

云南省从6个方面完善铸牢中华民族共同体意识宣传教育体系，常态化开展铸牢中华民族共同体意识宣传教育，不断增强全省各族干部群众的“五个认同”，夯实建设全国民族团结进步示范区的思想基础。

一是完善组织领导体系。省委、省政府印发《关于铸牢中华民族共同体意识为主线推进新时代云南民族工作高质量发展的实施意见》，构建“党委统一领导、政府依法管理、统战部门牵头协调、民族宗教工作部门履职尽责、各部门通力合作、全社会共同参与”的新时代云南民族工作格局。二是巩固干部教育体系。将铸牢中华民族共同体意识作为各级党校、干部学院、社会主义学院教育培训的必修课，省委党校成立专题教研组开发《铸牢中华民族共同体意识》课程体系，精心编写课程教材，打造“核心课程+主干课程+拓展课程”课程库。三是构建学校教育体系。 创建300所铸牢中华民族共同体意识教育示范试点学校,从组织保障、队伍建设、课堂教学、教学氛围、教育实践、示范引领等6个方面明确创建任务和考核指标，带动全省各类学校全面深入推进铸牢中华民族共同体意识教育。四是做活社会教育体系。省委宣讲团、云岭青年宣讲团、云南省铸牢中华民族共同体意识宣讲团、云南“青年讲师团”成员，深入企业、农村、机关、校园、社区等进行铸牢中华民族共同体意识宣讲。五是构筑文化浸润体系。深入推进“文化润滇”行动，编纂《中华民族交往交流交融史料汇编云南卷》、《云南少数民族中华文化认同文献典藏》 、《云南省铸牢中华民族共同体意识古籍书系》等精品书籍，凝聚中华民族共同体意识的精神力量。六是健全理论研究体系。命名24个“云南省铸牢中华民族共同体意识研究基地”，成立“云南宗教工作智库”，整合省内高校、党校、社会主义学院、社科院等优秀人才资源，聚焦铸牢中华民族共同体意识的理论思考、规律研究、实践探索等课题，推动政策理论研究与宣传阐释相结合，形成一批高质量调查研究成果。

（四）推进民族事务治理法治化，边疆治理能力明显增强

在民族团结进步示范区全面推进民族事务治理法治化工作，通过法治手段确保民族政策的有效实施，保障各民族在法律面前一律平等，有效预防和化解民族矛盾，促进各民族之间的和谐共处。

一是健全党政军警民合力工作机制。通过多部门协同作战、资源共享、优势互补，共同构筑起坚不可摧的边境防线。积极推进边境立体化防控体系建设，运用现代科技手段提升防控效能，同时加强边民教育，通过广泛宣传与普及，显著增强了边民的国家认同感、国界意识以及边境管理法律法规意识，使每一位边民都成为国家安全的守护者。二是建立健全了省、州、县三级同步监测监管民族关系及联动响应处置机制。省级层面负责统筹协调，制定政策，监督指导州、县两级工作，确保全省民族关系监测和应急处置的统一性和规范性。州级层面作为承上启下的关键环节，负责具体落实省级政策，协调县（市、区）级资源，推动基层治理。县级层面直接面对基层，负责具体问题的监测、预警和初步处置，是机制运行的基础。在三级联动机制的基础上三级机构定期召开民族团结稳定形势分析会议，对民族关系动态进行研判，识别潜在风险，并制定应对措施，巩固了全省边境地区的和睦安宁局面，为民族团结进步事业奠定了坚实基础。三是将民族宗教事务纳入法治轨道。在民族团结进步示范区依法管理宗教事务，例如以“润土培根”工程为牵引，积极引导宗教与社会主义社会相适应，依法将宗教事务纳入基层社会治理格局。同时在2024年以来云南省民族宗教委为深入贯彻落实中央民族工作会议精神，持续推动铸牢中华民族共同体意识宣传教育工作走深走实，构建铸牢中华民族共同体意识宣传教育常态化机制，省民族宗教委因地制宜，组织云南省铸牢中华民族共同体意识宣讲团成员深入民族自治县、边境县、州(市)政府所在地县(市、区)、高等学校等开展铸牢中华民族共同体意识主体宣讲。

（五）巩固民族团结进步创建成果，边疆法治高地建设取得新成效

云南省作为多民族聚居的省份，始终将民族团结进步事业作为基础性工程，致力于铸牢中华民族共同体意识，推动各民族共同繁荣发展。自2015年启动民族团结进步示范区建设以来，全省围绕“中华民族一家亲、同心共筑中国梦”的目标，不断深化民族团结进步创建工作，为全国提供了示范经验。主要表现在：一是民族团结进步创建成果颇丰。截至目前，全省共创建9个全国民族团结进步示范州（市）、23个全国民族团结进步示范县（市）、47个全国民族团结进步示范单位、10个全国民族团结进步教育基地，数量居全国前列。二是民族团结进步示范创建成效显著。云南省以铸牢中华民族共同体意识为主线，坚持民族团结进步的目标，充分发掘各民族传统优秀文化，实现文化融合与宣传教育深入人心。例如开展民族团结进步宣传教育活动月、“云南舞蹈大家跳”等系列活动，以文化为纽带，通过集中宣传引导各族群众将中华民族共同体意识融入日常生活，促进各民族交流交融。全省各地开展“院坝会”、“火塘夜话”等丰富多样的形式，常态化开展民族团结进步宣讲，将党的政策和民族团结理念传递到基层，增强了群众的获得感和幸福感。除开展文娱活动外，各民族以自己独有的文化特色描绘民族团结进步的文化符号。例如大理洱源县三营镇郑家庄各户青瓦白墙上展现印花扎染、白塔竹楼、东巴文字、田园山水等各类民族团结墙壁彩绘。在铸牢中华民族共同体意识主题教育馆前的广场上，鲜红的石榴雕塑底座上“高举中华民族大团结旗帜，促进各民族在中华民族大家庭中像石榴籽一样紧紧抱在一起”的字样见证着基层各民族交往。

二、云南省铸牢中华民族共同体意识 建设我国民族团结进步示范区法治保障的建议

（一）加强制度建设，完善民族立法工作

民族立法工作是是铸牢中华民族共同体意识，促进各民族交往交流交融的坚实基础。为此，需要从战略高度谋划民族立法工作，构建系统完备、科学规范、运行有效的民族法治体系。一是在省委统一部署下，以《云南省民族团结进步示范区建设条例》为基础，进一步细化实施办法，建立跨部门协调机制，将民族立法纳入全省经济社会发展规划，确保立法与“一带一路”、“乡村振兴”等国家战略和省委“3815”战略发展目标相衔接，将法治建设贯穿铸牢中华民族共同体意识、推进民族团结进步示范区建设全过程、各领域。二是加强重点领域立法。在资源开发、生态保护、民族文化传承、城市民族工作等方面加强专项立法。在资源开发、生态保护方面，建立民族文化生态保护专项立法，将哈尼梯田、普洱茶古茶园等纳入法律保护范围，规范旅游开发中的文化资源利用；强化特色产业（如普洱茶、咖啡、中药材）扶持政策，保障少数民族群众在土地流转、资源开发中的收益权；在城市民族工作方面，完善《云南省城市民族工作条例》，规范少数民族流动人口就业、医疗、教育权益保障；在边疆治理与民族团结方面，制定《云南省边境民族地区管理条例》，强化跨境婚姻、边民互市、宗教活动等领域的法治化治理，推广“枫桥经验”本土化实践。

（二）强化宣传教育，开拓法治宣传新视野

在民族团结进步示范区坚决贯彻党中央决策部署及省委工作要求，自觉把铸牢中华民族共同体意识作为各项工作的主线，贯穿经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设等各方面和全过程。一是强调多主体宣传。构建常态化理论研究机制，支持党校、高校、科研机构等主体加强对党的创新理论研究，建好用好铸牢中华民族共同体意识研究基地等平台，持续推动研究成果转化应用。加强对青少年、干部等重点人群的法治教育，提高法治意识和依法办事能力，在学校教育中进一步强化铸牢中华民族共同体意识的法治教育内容。二是开展多渠道宣传。利用新媒体、传统节日、民族传统活动等多渠道宣传民族政策和法律法规，增强各族群众的法治意识，把法治宣传教育融入人们的日常生活中，做到在生活中学习，在生活中发现，在生活中改变。三是强化针对性宣传。针对少数民族群众，开展双语普法活动，翻译和制作民族语言文字的法律宣传资料，提高少数民族地区的法治教育普及程度，促进少数民族人民的法治意识和法治思想。对边远少数民族地区的乡贤和村委领导干部发放宣传材料，在我省的铸牢中华民族共同体意识，建设民族团结示范区的法治建设中做到民族共同进步、思想共同提高和法治思想共同更新。四是扩大创新性宣传。结合民族地区的文化特色和实际需求，善用民族文化，开展针对性更强、更贴近群众生活的普法活动。云南省是一个多民族共存的省份，各民族不同的生活方式造就了各民族不同的民族文化，在开展普法宣传活动的时候，转变思路，把普法内容和形式融入到民族文化中，如在部分少数民族刺绣中把石榴红的图案设计到民族服饰中，从而实现普法内容和民族文化融合健康发展的良好局面。

（三）协同多元主体，提升民族事务治理法治化水平

健全民族事务治理的法律法规和政策体系，明确各部门在民族事务治理中的职责和权限，加强协调配合，形成工作合力。一是构建政府主导、社会力量参与的多方协作机制。搭建政府主导的统筹平台，成立省级民族事务治理联席会议制度，整合统战、民宗、司法、民政等部门职能，定期研判民族地区的法治需求。在民族自治地区推行“一核多元”的治理模式，由自治机关牵头，联动村寨、企业和社会共商重大事项。二是明确政府的权责边界。政府履行好规划制定与监督的角色，细化《云南省民族团结进步示范区建设条例》配套政策，建立民族事务“权力清单”，在民族事务中做到既不“缺位”，也不“越位”。其次完善执法监督，定期开展民族法律法规的执法检查，加强对民族事务治理工作的监督和评估，确保各项政策法规得到有效落实，不断提升民族事务治理的法治化、规范化、科学化水平。三是创新协同治理模式。加强基层综合治理能力，在民族地区推行网格化管理，完善社会治安防控体系，健全边境安全稳定工作机制。运用数字化手段，在民族地区推行数字化管理，开发“云南民族事务治理协同平台”，实现跨部门数据共享，对边境管理、资源开发等实现监管。发掘民族文化的作用，在民族地区推行文化嵌入型治理，将民族文化苗族“议榔制”议事规则、哈尼族“咪谷”调解队和佤族“阿佤理”调解机制等民族特色调解方式纳入村规民约，化解基层矛盾纠纷，实现共治共享的社会治理新格局。

（四）打造互嵌式社区，促进各民族交往交流交融

互嵌式社区是指通过在空间、文化、经济、社会和心理等方面的全方位嵌入，促进不同民族居民共居共学、共建共享、共事共乐的社区模式。这种模式不仅有助于推动各民族广泛交往、全面交流、深度交融，还能增强社区凝聚力，构建和谐共处的社区环境，是新时代民族工作的重要抓手。在城市社区和乡村建立相互嵌入式的社会结构，鼓励各民族群众双向流动，促进各民族手足相亲、守望相助。

由于云南适宜的气候条件、清新的空气质量和美丽的人居环境，吸引了大批量的游客前来游玩和旅居，尤其是涌入了大批“候鸟老人”的外省居民。云南作为迁入地，如何更好地服务候鸟老人，将成为社会服务和政策制定的重要议题。除省外的“候鸟老人”外还有省内的居住在同一社区的不同民族。由于社区人员的构成复杂，语言多样和文化差异，给社区居民之间的沟通带来了困难。因此在此类社区建设中，应该注重互嵌式的社区建设，打造社区治理共同体，让社区工作人员作为居民沟通的桥梁，实现居民一家亲的美好愿景。社区工作人员应注重对社区公共空间的打造，社区融合活动的创办和社区居民情感的联系。通过空间、经济、文化、社会、心理等方面的全方位嵌入，形成相互依存、共同发展的社区形态，强调各民族不分彼此，在日常生活中实现社会活动的交集，从而促进民族间的深度交融。此外实施或开展特色的工程和活动，铸牢中华民族共同体意识、促进各民族广泛交往交流交融。例如，以新时代党的民族工作为抓手，实施“石榴红”工程，创新活动形式和载体，将民族团结进步工作融入经济、文化、社会等各个领域，增强各族群众之间的了解和认同感，形成“中华民族一家亲”的浓厚氛围。

（五）立足地区发展实际，加快民族地区经济社会高质量发展 

习近平总书记三次考察云南，对云南经济社会高质量发展寄予厚望，指明了云南未来发展方向，明确了云南在中国式现代化进程中的定位和使命，为云南在高质量发展、生态保护、民族团结等方面提供了重要遵循。我们要立足建设我国民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵和面向南亚东南亚辐射中心的重要目标任务，健全完善符合经济社会发展的政策，主动服务和融入国家的发展战略。

一是完善区域性差别化支持政策。不断提升民族地区基础设施建设和基本公共服务均等化水平，跟上现代化步伐。进一步落实区域性差别化支持政策，加大对民族地区基础设施建设、公共服务均等化的投入，推动民族地区实现高质量发展。二是要坚持用新发展理念把握发展、衡量发展、推动发展，实施产业强省战略，坚定不移推进市场化、产业化、法治化、生态化、国际化进程。积极服务和融入新发展格局，培育和厚植发展优势，加快建设体现云南特色和优势的现代化产业体系，大力发展资源经济、园区经济、口岸经济。三是要加强人才队伍建设。培养造就一支高素质的民族法治人才队伍，包括立法、执法、司法、普法等各方面的人才。特别要加强对民族地区干部的培训，提高他们运用法治思维和法治方式解决民族问题的能力，鼓励和支持高校、科研机构开展民族法治相关的研究和人才培养工作。培养少数民族人才，加强少数民族专业技术人才、企业管理人才、农村实用人才等的培养，将少数民族人才培养纳入中长期规划。

作者：刘筱青（云南财经大学）、佴澎（云南财经大学）、赵飞（云南省人民政府发展研究中心）、龙立（云南民族大学政治与公共管理学院、广东知恒律师事务所知恒学院副院长）、吕剑（云南民族大学政治与公共管理学院）、杨仲轩（云南民族大学政治与公共管理学院）

本文系2024年云南省哲学社会科学规划项目“铸牢中华民族共同体意识专项”——铸牢中华民族共同体意识制度保障研究（项目编号：ZX2024YB26）阶段性成果。