谈当前非诉执行中存在的执行和解现象
执行和解是指在执行过程中，双方当事人就执行的标的物一部分或全部自愿协商，达成和解协议，从而终结执行程序的活动。执行和解在民商案件执行中屡见不鲜。但非诉行政案件执行中能否和解呢?由于现有的法律规范中没有相关规定，故执行实践中也出现了不同的观点。
一种观点认为，应当允许和解。理由是《行政诉讼法》及其司法解释中没有对这个问题作出规定，因此在执行中只能适用《民事诉讼法》的有关规定执行。双方作为执行程序中平等的主体，有权根据自愿原则适当处分有关权利事项。
另一种观点认为，非诉行政案件执行中不能和解。因为行政机关依法作出的具体行政行为，是法律规定的国家权力，任何机关和个人都无权转让，放弃和随意变更、处分。《行政诉讼法》也明确规定行政案件不适用调解，这一限制性规定，从立法目的和司法要求来讲，应当及于执行程序，即在执行中双方当事人不得进行执行和解。如果允许和解，将丧失行政机关依法行政的权威，势必损害国家权力和利益。同时，对法院来讲，如果任由行政机关和行政相对人在执行中达成和解，则作为人民法院对行政机关依法行政的监督将变成一句空话。最终使行政执法处在一种无法律有效监督的状态下运行。这样，《行政诉讼法》中的禁止调解的立法精神将形同虚设，因为在行政机关作出具体行政行为和执行中所能达到的效果之间还允许存在一个讨价还价的"缓冲区"，对行政机关依法行政将产生很大的负面影响。
笔者同意第二种意见。
以睢宁县人民法院为例，2004年1－10月该院共执结各类非诉行政执行案件118件，其中申请执行标的额为96.24万元，实际执行到位71.64万元。2005年1－10月执结40件，其中申请执行标的额183.51万元，实际执行到位46.2万元。通过对两年相关数据的对比分析，可以看出，非诉行政执行案件结案数量大幅度下降，而申请执行标的额却大幅度上升，实际执行到位无论从绝对数量上看，还是从到位率来看都有较大幅度的下降。结合近期我院对非诉行政执行案件质量评查情况，笔者发现，非诉行政执行过程中和解现象已经是司空见惯的了，几乎所有的申请执行案件都或明或暗的采取了和解的方式。而这也许就是为何该类案件执行标的额到位率低的一个重要原因吧。这种执行过程中的和解主要表现是，行政机关申请法院立案后，法院对被执行人采取执行措施，在这种情况下，被执行人往往通过关系，采取不正当的渠道和行政机关取得联系，部分履行义务后由行政机关向法院出具行政相对人已履行完义务的书面证明，法院往往依据行政机关的证明来结案。更有甚者，部分案件行政机关与行政相对人达成和解协议，注明行政相对人履行义务的情况，同时写明行政机关自愿放弃部分权利。这样，行政机关达到其所谓行政执法的目的，行政相对人付出较少的代价逃避掉自己本应承担的更大责任，法院又执结了一件案子，大家落得一团和气，皆大欢喜。
非诉行政执行案件执行和解的出现，有其深刻的根源。从源头上分析，行政机关在作出具体的行政行为时，虽然可在法律、法规规定的范围内自由裁量，但绝不等于可以滥用职权。现实中有少数行政执法人员凭感情执法，有时甚至凭一时心境而定，往往是一句话不投机，就可予以处罚；同属违法行为，有的行政执法人员仅处罚其中的一部分人，而不处罚其他人，行政处罚随意性很大。当前突出的一点表现是，在行政处罚过程中，处罚数额确定上的随意性太大。部分行政机关在作出处罚决定的时候不是从实际出发，一味地追求罚款数额的最大化，不管行政相对人违法情节的轻重、经济承受能力的大小，将法律、法规赋予的处罚权利发挥到顶点，乍一看上去像是在严格执法，而最终结果却往往是"棒子高高的举起轻轻的砸下"。也就是说，行政机关在作出处罚决定的时候就明知其处罚的内容不可能或根本不能实现，但出于对罚款最大化的期待和其所主张的严格执法的需要，往往有意无意的给行政相对人留下了一个可以讨价还价的空间。换句话说，行政机关私下里或多或少将其和行政相对人的关系等同于市场经济的交易现象--讨价还价。他们认为：既然法律赋予我处罚的权利，我可以在规定的处罚幅度内任意开价，你作为行政相对人认为不妥，你可以往下砍价。而非诉执行中的和解恰恰可以作为讨价还价的"调节器"。因为一旦案件进入非诉执行程序，虽然案件由法院负责执行，但所有的主动权基本都掌握在行政机关手里。因为其作为申请人，可以一纸公文证明某某是否履行完义务，可以申请法院结案，但行政相对人是否真正的履行了义务，是向行政机关履行了义务，还是向行政机关的某些人履行了，作为外人包括法院来讲是不知道的。这中间是否存在不法行为当然也无从得知了。而从这种操作方式的角色分工看，行政机关往往是在自己执行不能奏效的情况下，案件才被移送到法院，不客气地讲，法院在案件的承办过程中充当的是一根大棒的作用，而这根大棒作用发挥的好坏，在很大程度上决定了行政机关罚款等措施的执行到位情况。这也正是为什么有些法院整天为了一些非诉行政执行案件疲于奔命，而很多行政机关却始终认为法院执行措施不力，对法院执行颇有微词，行政相对人对法院不理解，抵触情绪较大，认为法院仅凭行政机关一面之词不加分辨强制执行自己，法院和行政机关是一伙的，从而对法院的印象大打折扣。另一方面，行政机关之所以这样热衷于和行政相对人在执行阶段和解，还与其存有一定的私心有关。如果行政机关不为相对人设置这样一个救济"后门"的话，那么在行政机关作出具体行政行为后，行政相对人就可能因为行政机关行政行为的非法性和不合理性向行政机关的上级机关提出行政复议或直接向人民法院提起行政诉讼，这样，行政机关往往会陷入一种被动，因为在相当一部分行政案件中，行政机关之所以败诉，不是因为实体出现问题，而是程序上的不完善导致，而规范行政执法程序，不可能一朝一夕实现，因此，在这样一种纷繁复杂的社会环境下，行政机关往往不愿冒这样一种风险。何况如果本机关总是作为被告，而且经常败诉的话，不仅行政机关认为自己没面子，其相关负责人也会在内心担心自己的前途问题了。这一微妙的心理活动，折射出当前行政执法者所面临的无奈。客观上，不利于行政机关依法行政，合理行政良好形象的树立。
作为法院来讲，如果允许行政机关和行政相对人在执行环节和解的话，确实能够增加结案的数量。但这样做抛开是否损害国家利益不谈，仅仅从对法院的影响上看，现实的分析，允许和解将被视为司法对和解行为的肯定，行政机关将因此获得在执行阶段对实体权利的处分权。既然在执行阶段也就是权利的最终实现阶段有此权利，行政机关在作出具体行政处罚措施时根本没有必要瞻前顾后，只要不违法随便就可以作出。这样做导致的最大后果是行政机关对该类案件的执行更加依赖于法院的强制执行。这种依赖性的加强和行政机关对法院强制执行的期待和法院的执行能力直接挂起钩来，法院执行力度大，行政机关这种期待利益得到满足的程度可能就越大，但却永远不能达到行政机关在处罚决定书上所载明的那样。因此，短期内法院的非诉行政强制执行可能满足行政机关的需求，但从长远看，这种建立在不现实基础上的行政权利的期待是不可能得到满足的。
从深层次讲，如果不能从源头上解决行政行为的随意性问题，那么这种司法和行政的矛盾将永远无法得到解决，法院的非诉行政执行工作也永远无法走出怪圈子，即虽然法院已经穷尽司法救济措施，但行政机关对法院的执行工作却始终处于一种不满意的状态，而行政相对人也会因为法院对行政机关的言听计从而对法院所处的位置产生怀疑，最终导致法院被行政机关和行政相对人夹在中间，甚至有时会出现法院执行不力不行，执行力度太大也不行的尴尬局面。如果法院的非诉行政执行工作一直在这样一个怪圈子里出不来的话，法院在公众心目中中立公正的形象必将受损，这是我们都不愿看到的，而导致这种情况出现的最直接的原因仅在于允许执行期间的和解所造成的。
对行政相对人来讲，如果允许其与行政机关进行执行和解的话，那么从一定意义上讲行政处罚将不再是一种处罚，而是成为其试探行政机关，了解行政机关所交纳的学费了。行政处罚设立的初衷，在于对违法行为进行惩戒，使相对人在经济上受到损失，让其在思想上不敢违反以至不愿违反相关规定，同时告诫其他人违反相关规定必将招致同样的对待，从而维护社会生产的发展和人们更好的生活。行政相对人的违法行为程度有轻重之分，而行政相对人履行义务的能力也有大小之分。在执行和解过程中，行政相对人往往会不遗余力动用各种资源，使出浑身解数来避免损失的扩大化。因为趋利避害是人类共同的本性，作为行政相对人首先想到的是如何以较小的投入将事情处理好。因此，拉关系、走门子就成为各种手段中的首选，而执行程序中的和解制度恰恰为这些人开了方便之门，加之行政机关内部对政务的不公开，实际操作中具体承办人员的主观心理状态以及其他因素，所有这些都为相对人通过不正当手段达到逃避法律责任目的提供了条件。
另一方面，允许非诉行政执行阶段和解，客观上使行政相对人放松了对自己在被处罚阶段合法权益的维护，因为无论行政处罚阶段结果如何都没有直接和相对人的切身利益挂钩，执行阶段的实际履行额才是关键所在。从以上我们不难看出，行政机关在作出具体行政行为时的国家公权利的行使被变相的转化为执行阶段的行政机关甚至某些个人的私权利行为，而这种公权利转化为私权利的背后隐藏着多少我们不知道的东西恐怕永远都无法查证了。另我们感到不解的的是，公权利转化为私权利是那么的自然，那么的顺理成章，而这种转化的过程竟然是在行政机关的积极参与、法院的配合下完成的。
非诉行政执行涉及面广，是一个敏感的社会问题，如果行政执法机关的行政处罚不合法、不合理、不及时、不规范，人民法院采取强制措施时，就可能产生不良后果。因此，我们要严格非诉案件的立案审查。要按行政诉讼法和最高人民法院有关收案的司法解释的规定，严格审查，把好关口，对于手续不全的，要坚持要求行政机关将案件材料备齐后再行立案；对被执行人下落不明和执行状况不明的，应要求执行机关提供被执行人详细的住址和可供执行的财产状况。对于一些畸重畸轻的行政处罚案件，要酌情考虑被执行人的请求，慎重稳妥地开展执行，对少数确实没有履行经济义务能力的相对人，要实行"执行"有限原则。对于在执行中有这样和那样问题的案件，要采取灵活多变的方法，要避免扩大矛盾，产生不良影响和后果。对手续完备，适用法律正确，处罚得当，相对人有履行能力而逃避执行的，要采取措施，坚决依法强制执行。
法院应通过正当、公开的途径向行政机关表明：非诉行政执行案件一旦进入法院的执行程序将不允许行政机关和行政相对人和解，并在立案阶段告知行政机关执行和解的违法性以及可能出现的后果和承担的法律责任，督促行政机关坚持行政执法的合法性、合理性原则，告知行政机关在作出具体行政行为时综合考虑各方面的因素，合理确定具体行政行为的内容。
对于执行中出现的私自和解现象，法院应发挥司法对行政的监督作用，向有关机关的上级机关和纪检监察机关提出司法建议，对于涉及犯罪的案件，法院应及时移交有关司法机关。
一种观点认为，应当允许和解。理由是《行政诉讼法》及其司法解释中没有对这个问题作出规定，因此在执行中只能适用《民事诉讼法》的有关规定执行。双方作为执行程序中平等的主体，有权根据自愿原则适当处分有关权利事项。
另一种观点认为，非诉行政案件执行中不能和解。因为行政机关依法作出的具体行政行为，是法律规定的国家权力，任何机关和个人都无权转让，放弃和随意变更、处分。《行政诉讼法》也明确规定行政案件不适用调解，这一限制性规定，从立法目的和司法要求来讲，应当及于执行程序，即在执行中双方当事人不得进行执行和解。如果允许和解，将丧失行政机关依法行政的权威，势必损害国家权力和利益。同时，对法院来讲，如果任由行政机关和行政相对人在执行中达成和解，则作为人民法院对行政机关依法行政的监督将变成一句空话。最终使行政执法处在一种无法律有效监督的状态下运行。这样，《行政诉讼法》中的禁止调解的立法精神将形同虚设，因为在行政机关作出具体行政行为和执行中所能达到的效果之间还允许存在一个讨价还价的"缓冲区"，对行政机关依法行政将产生很大的负面影响。
笔者同意第二种意见。
以睢宁县人民法院为例，2004年1－10月该院共执结各类非诉行政执行案件118件，其中申请执行标的额为96.24万元，实际执行到位71.64万元。2005年1－10月执结40件，其中申请执行标的额183.51万元，实际执行到位46.2万元。通过对两年相关数据的对比分析，可以看出，非诉行政执行案件结案数量大幅度下降，而申请执行标的额却大幅度上升，实际执行到位无论从绝对数量上看，还是从到位率来看都有较大幅度的下降。结合近期我院对非诉行政执行案件质量评查情况，笔者发现，非诉行政执行过程中和解现象已经是司空见惯的了，几乎所有的申请执行案件都或明或暗的采取了和解的方式。而这也许就是为何该类案件执行标的额到位率低的一个重要原因吧。这种执行过程中的和解主要表现是，行政机关申请法院立案后，法院对被执行人采取执行措施，在这种情况下，被执行人往往通过关系，采取不正当的渠道和行政机关取得联系，部分履行义务后由行政机关向法院出具行政相对人已履行完义务的书面证明，法院往往依据行政机关的证明来结案。更有甚者，部分案件行政机关与行政相对人达成和解协议，注明行政相对人履行义务的情况，同时写明行政机关自愿放弃部分权利。这样，行政机关达到其所谓行政执法的目的，行政相对人付出较少的代价逃避掉自己本应承担的更大责任，法院又执结了一件案子，大家落得一团和气，皆大欢喜。
非诉行政执行案件执行和解的出现，有其深刻的根源。从源头上分析，行政机关在作出具体的行政行为时，虽然可在法律、法规规定的范围内自由裁量，但绝不等于可以滥用职权。现实中有少数行政执法人员凭感情执法，有时甚至凭一时心境而定，往往是一句话不投机，就可予以处罚；同属违法行为，有的行政执法人员仅处罚其中的一部分人，而不处罚其他人，行政处罚随意性很大。当前突出的一点表现是，在行政处罚过程中，处罚数额确定上的随意性太大。部分行政机关在作出处罚决定的时候不是从实际出发，一味地追求罚款数额的最大化，不管行政相对人违法情节的轻重、经济承受能力的大小，将法律、法规赋予的处罚权利发挥到顶点，乍一看上去像是在严格执法，而最终结果却往往是"棒子高高的举起轻轻的砸下"。也就是说，行政机关在作出处罚决定的时候就明知其处罚的内容不可能或根本不能实现，但出于对罚款最大化的期待和其所主张的严格执法的需要，往往有意无意的给行政相对人留下了一个可以讨价还价的空间。换句话说，行政机关私下里或多或少将其和行政相对人的关系等同于市场经济的交易现象--讨价还价。他们认为：既然法律赋予我处罚的权利，我可以在规定的处罚幅度内任意开价，你作为行政相对人认为不妥，你可以往下砍价。而非诉执行中的和解恰恰可以作为讨价还价的"调节器"。因为一旦案件进入非诉执行程序，虽然案件由法院负责执行，但所有的主动权基本都掌握在行政机关手里。因为其作为申请人，可以一纸公文证明某某是否履行完义务，可以申请法院结案，但行政相对人是否真正的履行了义务，是向行政机关履行了义务，还是向行政机关的某些人履行了，作为外人包括法院来讲是不知道的。这中间是否存在不法行为当然也无从得知了。而从这种操作方式的角色分工看，行政机关往往是在自己执行不能奏效的情况下，案件才被移送到法院，不客气地讲，法院在案件的承办过程中充当的是一根大棒的作用，而这根大棒作用发挥的好坏，在很大程度上决定了行政机关罚款等措施的执行到位情况。这也正是为什么有些法院整天为了一些非诉行政执行案件疲于奔命，而很多行政机关却始终认为法院执行措施不力，对法院执行颇有微词，行政相对人对法院不理解，抵触情绪较大，认为法院仅凭行政机关一面之词不加分辨强制执行自己，法院和行政机关是一伙的，从而对法院的印象大打折扣。另一方面，行政机关之所以这样热衷于和行政相对人在执行阶段和解，还与其存有一定的私心有关。如果行政机关不为相对人设置这样一个救济"后门"的话，那么在行政机关作出具体行政行为后，行政相对人就可能因为行政机关行政行为的非法性和不合理性向行政机关的上级机关提出行政复议或直接向人民法院提起行政诉讼，这样，行政机关往往会陷入一种被动，因为在相当一部分行政案件中，行政机关之所以败诉，不是因为实体出现问题，而是程序上的不完善导致，而规范行政执法程序，不可能一朝一夕实现，因此，在这样一种纷繁复杂的社会环境下，行政机关往往不愿冒这样一种风险。何况如果本机关总是作为被告，而且经常败诉的话，不仅行政机关认为自己没面子，其相关负责人也会在内心担心自己的前途问题了。这一微妙的心理活动，折射出当前行政执法者所面临的无奈。客观上，不利于行政机关依法行政，合理行政良好形象的树立。
作为法院来讲，如果允许行政机关和行政相对人在执行环节和解的话，确实能够增加结案的数量。但这样做抛开是否损害国家利益不谈，仅仅从对法院的影响上看，现实的分析，允许和解将被视为司法对和解行为的肯定，行政机关将因此获得在执行阶段对实体权利的处分权。既然在执行阶段也就是权利的最终实现阶段有此权利，行政机关在作出具体行政处罚措施时根本没有必要瞻前顾后，只要不违法随便就可以作出。这样做导致的最大后果是行政机关对该类案件的执行更加依赖于法院的强制执行。这种依赖性的加强和行政机关对法院强制执行的期待和法院的执行能力直接挂起钩来，法院执行力度大，行政机关这种期待利益得到满足的程度可能就越大，但却永远不能达到行政机关在处罚决定书上所载明的那样。因此，短期内法院的非诉行政强制执行可能满足行政机关的需求，但从长远看，这种建立在不现实基础上的行政权利的期待是不可能得到满足的。
从深层次讲，如果不能从源头上解决行政行为的随意性问题，那么这种司法和行政的矛盾将永远无法得到解决，法院的非诉行政执行工作也永远无法走出怪圈子，即虽然法院已经穷尽司法救济措施，但行政机关对法院的执行工作却始终处于一种不满意的状态，而行政相对人也会因为法院对行政机关的言听计从而对法院所处的位置产生怀疑，最终导致法院被行政机关和行政相对人夹在中间，甚至有时会出现法院执行不力不行，执行力度太大也不行的尴尬局面。如果法院的非诉行政执行工作一直在这样一个怪圈子里出不来的话，法院在公众心目中中立公正的形象必将受损，这是我们都不愿看到的，而导致这种情况出现的最直接的原因仅在于允许执行期间的和解所造成的。
对行政相对人来讲，如果允许其与行政机关进行执行和解的话，那么从一定意义上讲行政处罚将不再是一种处罚，而是成为其试探行政机关，了解行政机关所交纳的学费了。行政处罚设立的初衷，在于对违法行为进行惩戒，使相对人在经济上受到损失，让其在思想上不敢违反以至不愿违反相关规定，同时告诫其他人违反相关规定必将招致同样的对待，从而维护社会生产的发展和人们更好的生活。行政相对人的违法行为程度有轻重之分，而行政相对人履行义务的能力也有大小之分。在执行和解过程中，行政相对人往往会不遗余力动用各种资源，使出浑身解数来避免损失的扩大化。因为趋利避害是人类共同的本性，作为行政相对人首先想到的是如何以较小的投入将事情处理好。因此，拉关系、走门子就成为各种手段中的首选，而执行程序中的和解制度恰恰为这些人开了方便之门，加之行政机关内部对政务的不公开，实际操作中具体承办人员的主观心理状态以及其他因素，所有这些都为相对人通过不正当手段达到逃避法律责任目的提供了条件。
另一方面，允许非诉行政执行阶段和解，客观上使行政相对人放松了对自己在被处罚阶段合法权益的维护，因为无论行政处罚阶段结果如何都没有直接和相对人的切身利益挂钩，执行阶段的实际履行额才是关键所在。从以上我们不难看出，行政机关在作出具体行政行为时的国家公权利的行使被变相的转化为执行阶段的行政机关甚至某些个人的私权利行为，而这种公权利转化为私权利的背后隐藏着多少我们不知道的东西恐怕永远都无法查证了。另我们感到不解的的是，公权利转化为私权利是那么的自然，那么的顺理成章，而这种转化的过程竟然是在行政机关的积极参与、法院的配合下完成的。
非诉行政执行涉及面广，是一个敏感的社会问题，如果行政执法机关的行政处罚不合法、不合理、不及时、不规范，人民法院采取强制措施时，就可能产生不良后果。因此，我们要严格非诉案件的立案审查。要按行政诉讼法和最高人民法院有关收案的司法解释的规定，严格审查，把好关口，对于手续不全的，要坚持要求行政机关将案件材料备齐后再行立案；对被执行人下落不明和执行状况不明的，应要求执行机关提供被执行人详细的住址和可供执行的财产状况。对于一些畸重畸轻的行政处罚案件，要酌情考虑被执行人的请求，慎重稳妥地开展执行，对少数确实没有履行经济义务能力的相对人，要实行"执行"有限原则。对于在执行中有这样和那样问题的案件，要采取灵活多变的方法，要避免扩大矛盾，产生不良影响和后果。对手续完备，适用法律正确，处罚得当，相对人有履行能力而逃避执行的，要采取措施，坚决依法强制执行。
法院应通过正当、公开的途径向行政机关表明：非诉行政执行案件一旦进入法院的执行程序将不允许行政机关和行政相对人和解，并在立案阶段告知行政机关执行和解的违法性以及可能出现的后果和承担的法律责任，督促行政机关坚持行政执法的合法性、合理性原则，告知行政机关在作出具体行政行为时综合考虑各方面的因素，合理确定具体行政行为的内容。
对于执行中出现的私自和解现象，法院应发挥司法对行政的监督作用，向有关机关的上级机关和纪检监察机关提出司法建议，对于涉及犯罪的案件，法院应及时移交有关司法机关。
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